Вооруженным силам Канады не хватает 16 тыс. военнослужащих, их подразделения в половине случаев действуют ниже пороговой готовности, а их бюджет сокращается на фоне вспыхивающих по всему миру войн. В этой серии National Post рассматривает опасности, которые таит в себе Канада, и рассказывает о том, как вернуть безопасность.

Из всех сфер государственной политики оборонные закупки, пожалуй, являются самым большим источником разочарования и непонимания. Канадцы знают, что что-то не так: они постоянно видят сообщения о превышении расходов, задержках и плохой работе. Но они плохо понимают основные проблемы.

Эти проблемы включают в себя сложный процесс закупки военной техники, который в значительной степени застрял в 1980-х годах, бюрократию и отсутствие политической воли, и все это угрожает национальной безопасности Канады.

Один из подходов к пониманию закупок заключается в рассмотрении оборонного бюджета, который состоит из трех частей.

Первая — это личный состав: солдаты, моряки, летчики и вспомогательный персонал, составляющие Канадские вооруженные силы (CAF). Далее - операции и техническое обслуживание: топливо, продовольствие, боеприпасы и запасные части, благодаря которым вооруженные силы находятся в движении, тренируются и сражаются.

Закупки являются третьей ножкой этого стула – без современного, эффективного оборудования вооруженные силы бесполезны.

Современная армия требует хорошо спланированного и должным образом финансируемого процесса замены устаревшего оборудования и внедрения новых инновационных технологий.

Как правило, для обеспечения планомерного обновления закупки должны составлять от 20% до 30% оборонного бюджета.

Недофинансирование имеет несколько последствий, самое серьезное из которых - устаревание и износ имеющегося оборудования из-за задержек с заменой.

Но военные закупки уникальны и очень сложны: их работа фундаментально отличается от любой другой сферы деятельности правительства. «Оборонный рынок» работает совсем иначе, чем любой другой рынок.

Подумайте о покупке автомобиля. В Канаде существуют десятки производителей, предлагающих сотни моделей, которые продаются миллионам потенциальных покупателей. Однако оборонный рынок гораздо более ограничен. Канада, как правило, является единственным покупателем, и зачастую существует только один или два поставщика продукции из-за очень сложного характера решения.

Одним из наиболее сложных аспектов военных закупок для правительств является то, что они часто влекут за собой приобретение возможностей, использующих новейшие технологии. Стоимость разработки и приобретения таких систем значительно отличается от покупки автомобиля с рук. Военные закупки подразумевают заключение контракта на будущий потенциал, включающий незрелые технологии, с высоким уровнем технического риска, что приводит к увеличению затрат, задержке поставок и, возможно, снижению эффективности.

Канадцам необходимо понять, что закупки — это дорогостоящие программы, влекущие за собой высокий уровень риска: задача состоит в том, чтобы определить, что является приемлемым. Например, программа Canadian Surface Combatant (CSC) имеет решающее значение для будущего ВМС Канады и, вероятно, является самой дорогостоящей программой государственных закупок со времен Второй мировой войны.

По текущим оценкам министерства обороны (DND), приобретение 15 боевых кораблей не превысит $60 млрд.

Однако, по оценкам парламентского бюджетного офицера (PBO), эта сумма может достичь $80 млрд., что на 33% больше.

Но прогнозы об увеличении расходов не являются чем-то необычным. Исследовательская служба Конгресса США прогнозирует, что покупка первых 10 американских фрегатов класса Constellation может на 40% превысить сметный бюджет ВМС США и быть поставлена с опозданием на несколько лет. Другая программа, предусматривающая покупку эсминца следующего поколения для ВМС США, по прогнозам, превысит бюджет на 33%-40%й.

Проблемы канадской программы CSC не следует воспринимать некритично - программа столкнулась с рядом проблем, которые необходимо выявить, решить и смягчить. Однако эти проблемы не соответствуют другим программам по всему миру.

Можно было бы предположить, что уникальный характер оборонных закупок приведет к появлению столь же уникальной системы контроля за ними. Однако это не так. В Канаде закупки контролируют не военные и даже не DND, а Служба государственных служб и закупок Канады (PSPC).

PSPC, по сути, выступает в качестве агента по закупкам для всех федеральных заказчиков и часто пытается применить процессы и системы закупки мостов к сверхзвуковым стелс-истребителям.

Цель PSPC - прозрачность, подотчетность и ответственность в управлении, а также получение максимальной выгоды для правительства. Это, пожалуй, наиболее очевидно в том, как система работает с рисками - то есть пытается избежать их любой ценой.

PSPC передает ответственность за риск оборонным подрядчикам, которые, по сути, управляют им, взимая с правительства значительную сумму для покрытия любых непредвиденных расходов.

На самом деле основной интерес PSPC заключается в том, чтобы защитить политическое руководство от любых неудобств. За последние несколько десятилетий она внедрила множество процессов и правил, чтобы избежать потенциальных проблем.

Все это привело к созданию более сложной и византийской системы, которая привела к увеличению задержек и росту стоимости программы.

Недавний пример - программа Remotely Piloted Air System, в рамках которой Канада получит вооруженный разведывательный беспилотник, на приобретение которого ушло 17 лет. PSPC потребовалось столько времени, чтобы остановиться примерно на том же варианте, который ВВС первоначально хотели получить 17 лет назад. Еще пять лет потребуется, чтобы ввести его в эксплуатацию.

Большинству союзников Канады потребовалось четыре года или меньше, чтобы пройти аналогичный процесс.

Однако проблема выходит за рамки PSPC, которая отвечает за объединение всех заинтересованных сторон из всех органов власти, включая Совет казначейства, DND, военных и Департамент инноваций, науки и экономического развития.

Считается, что если все они будут присутствовать за столом переговоров, то различные представители смогут обеспечить удовлетворение своих интересов в процессе совместной работы. Реальность показала, что это не так. В результате обычно возникают разногласия и задержки в проведении закупок с сомнительной выгодой.

Важнейший результат - своевременная поставка эффективных систем военным - быстро вытесняется другими проблемами.

Проблема стала очевидной в прошлом году, когда DND выдвинуло несколько «срочных оперативных требований», включающих новые переносные противотанковые и зенитные системы вооружения. Вместо того чтобы быстро осуществить закупку на условиях единоличного подряда, что позволило бы немедленно устранить недостаток, правительство решило провести конкурс, отложив поставку по меньшей мере еще на два года.

Этот случай является типичным примером проблем, с которыми сталкиваются CAF, пытаясь своевременно получить даже критически важные системы.

Десятилетие назад система закупок рассматривалась как проблема, но не как смертельная угроза. Сегодня она представляет собой реальную угрозу безопасности Канады, учитывая меняющуюся природу войны.

Подобно резким изменениям в сфере гражданских инноваций, таких как искусственный интеллект и интернет, военное технологическое развитие в последнее десятилетие развивается ускоренными темпами. Одним из путей является связь между высокоскоростными сетями поля боя, высокоточными датчиками и системами анализа данных.

Интеграция этих трех компонентов в боевые возможности начала революционизировать ведение войн. Появились и другие разработки, такие как гиперзвуковые ракеты, полу- и даже полностью автономные беспилотники, а также кибервойна. В совокупности темпы технологического развития войны резко возросли и могут быстро привести к устареванию современных вооруженных сил, если они не смогут адаптироваться.

Чтобы справиться с этой реальностью, союзники Канады инициировали довольно обширную серию реформ, чтобы быстрее и, возможно, с меньшими затратами ввести новые технологии на вооружение. В Канаде этого не произошло, поскольку система закупок в значительной степени вернулась к подходам 1980-х годов.

Единого решения проблем, связанных с оборонными закупками, не существует - любая конкретная программа потенциально сталкивается с огромным количеством различных проблем. Ключевой проблемой является недостаточный объем расходов на оборону в течение последнего десятилетия несмотря на то, что CAF играют более активную роль как на международном уровне, так и внутри страны.

Вместо того чтобы тратить 20%-30% на капитальные программы, Канада за последнее десятилетие тратила около 10%-15%. Из-за этого военные вынуждены продолжать пользоваться устаревшим и изношенным оборудованием в ожидании замены.

Одна из часто обсуждаемых идей - создание агентства по оборонным закупкам, которая была частью предвыборной программы Либеральной партии на выборах 2019 года. Это не новая идея, и сама по себе она не будет успешной. Нанесение еще одного слоя бюрократии и воссоздание всех существующих структур и отношений лишь увековечит те же самые неудачи.

Более эффективным подходом будет реорганизация всего правительства с использованием некоторых реформ, проведенных союзниками Канады. Одна из идей заключается в том, чтобы расширить полномочия руководителей программ, наделив их большей ответственностью и полномочиями по надзору за программами.

Это позволило бы исключить многие задержки и проблемы, от которых страдают нынешние программы, и наделить руководителей программ полномочиями принимать решения, уравновешивающие конкурирующие интересы, без чрезмерных процедур, характерных для нынешней системы закупок. Это также повысит подотчетность, поскольку единым контактным лицом гораздо легче управлять, чем групповой структурой.

Канадскому гражданскому обществу необходимо лучше разбираться в оборонных закупках, но в стране просто нет той глубины понимания и разнообразия мнений, которые необходимы для улучшения наших коллективных знаний.

Необходим последний важный компонент: устойчивое политическое лидерство.

Как и общественность, сменяющие друг друга правительства выявили проблемы, связанные с оборонными закупками, но не нашли хороших решений и не нашли мотивации тратить политический капитал на устранение проблем. Учитывая неопределенную международную обстановку и проблемы, стоящие перед CAF, политические лидеры должны понять это немедленно. У Канады больше нет времени, чтобы терять его.

Подписывайтесь на наш Telegram-канал, чтобы всегда оставаться в курсе событий.