В 2024 году процесс конфискации замороженных активов Центробанка РФ сдвинулся с мертвой точки. После двух лет юридических споров конгресс США дал президенту Джо Байдену право изъять эти средства и передать их Киеву. Затем новое регулирование появилось и в Евросоюзе: там было решено конфисковать не сами активы, а прибыль от них. «Медуза» изучила, какую сумму в итоге получит Украина и насколько высок риск, что этот механизм подорвет доверие к западной финансовой системе.

Разговоры о необходимости использовать российские резервы для восстановления Украины идут с первого месяца полномасштабной войны. Но законодательство западных стран не просто защищает право собственности: оно дополнительно провозглашает иммунитет от взысканий, если речь идет о государственных активах. После Второй мировой войны Вашингтон всего четыре раза смог обойти эту норму — и всегда по-разному.
В США неприкосновенность иностранных резервов закреплена в Foreign Sovereign Immunity Act (FSIA), который действует с 1976 года. В тексте, впрочем, предусмотрено 10 исключений, когда защиту можно отменить. Среди них, например, признание государства страной — спонсором терроризма. Этот аргумент был использован в 1996 году против Кубы: 24 февраля ВВС республики сбили в нейтральных водах два самолета некоммерческой организации Brothers to the Rescue, погибли четыре волонтера. Президент Билл Клинтон распорядился выделить их семьям по 300 тысяч долларов из замороженных кубинских резервов, поскольку страна с 1982 года была в списке спонсоров терроризма.
В следующий раз конфискацию применили в 2003 году. Тогда администрация Джорджа Буша — младшего изъяла активы Ирака на сумму 1,4 миллиарда долларов. Президент выпустил этот указ, сославшись на International Emergency Economic Powers Act (IEEPA): в случае нападения на США иностранных граждан закон дает президенту особые полномочия, в том числе по конфискации любой собственности.
Самой запутанной оказалась история 2016 года, когда родственники жертв терактов пытались добиться компенсаций от Ирана. Дело буксовало в судах уже 15 лет, пока конгресс не выпустил специальный Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act, где прямо упомянул Центральный банк Ирана и распорядился выделить на компенсации два миллиарда долларов из его замороженных активов. Ответчик довел дело до Верховного суда, указывая, что законодательная власть вмешивается в дела судебной ветви, но коллегия ответила: «Конгресс имеет право вносить поправки в законы, даже если эти поправки предопределят результат [судебного иска]».
Россия стала четвертой страной в этом списке, хотя формально конфискации еще не случилось. В рамках Rebuilding Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act (REPO) конгресс наделил президента правом изъять резервы Центробанка, расположенные на территории США. По данным ЕЦБ, речь идет о шести миллиардах долларов. У Белого дома есть только два условия: заранее уведомить конгресс и координировать работу с партнерами по G7 и Европейскому союзу. Советник президента по нацбезопасности Джейк Салливан сообщил, что Джо Байден обсудит этот вопрос на встрече глав «Большой семерки» в Италии в конце июня. Госсекретарь Энтони Блинкен, впрочем, пообещал, что конфискация обязательно состоится. Газета The Washington Post также указывала, что США подталкивают Евросоюз к аналогичному решению.
В ЕС российский Центробанк хранит гораздо больше средств — около 280 миллиардов долларов. И если в США их защищает только один закон, то в еврозоне действует несколько документов. Это, например, Европейская Конвенция о государственном иммунитете 1972 года и последовавшие за ней национальные регламенты. Существует также Конвенция ООН 2004 года, которая защищает госсобственность. Исследователи отмечают, что она не вступила в силу, но документ все равно считают значимым и, например, цитируют при судебных спорах. В итоге на территории ЕС конфискации все-таки случаются, но до сих пор они носили неполитический характер: преимущественно в таких разбирательствах кредиторы пытались вернуть деньги. В некоторых странах ЕС это в принципе невозможно: придется менять конституцию.
Помимо юридических проблем, есть экономические. Российские активы, предположительно, представляют собой не просто деньги на счетах в валюте, а облигации иностранных государств. Экономист Александр Коляндр моделирует ситуацию: чтобы передать деньги Украине, надо сначала продать эти бумаги, но, учитывая объем в сотни миллиардов долларов, это обрушит цены. Кроме того, производители вооружений тут же поднимут стоимость, ожидая заметного спроса.
В результате Евросоюз принял более компромиссное решение. Сами активы останутся российскими — их защищает государственный иммунитет. А вот доходы от них Совет ЕС отказывается считать суверенными. С момента введения санкций депозитарии, у которых хранятся российские резервы, реинвестируют эти деньги, генерируя «неожиданную и экстраординарную прибыль». Суммы, зачисленные до 15 февраля этого года, компании могут оставить себе на покрытие издержек. Деньги, заработанные после, будут облагаться налогом на прибыль и дважды в год направляться в Европейский фонд мира, из которого финансируются поставки вооружений. Первый транш Украина может получить уже в июле.
Можно произвести грубый подсчет: замороженные активы, по оценке Bloomberg, приносят пять миллиардов в год; налог на прибыль в Бельгии, где они преимущественно расположены, составляет 25%; еще 10% депозитарии смогут оставлять себе на покрытие рисков и издержек. Тогда Украине смогут переводить 3,375 миллиарда евро в год. В феврале 2024 офис Владимира Зеленского оценивал ущерб от боевых действий в триллион долларов. Таким образом, полностью компенсация будет выплачена . В Киеве признали, что «суммы несоизмеримы», и попросили следующим шагом конфисковать сами активы.
Мнения юристов по поводу перспектив судебных разбирательств разделились. Одни напоминают про двусторонние договоры, которые защищают право на доход так же, как и сами активы. Другие отмечают, что технически после реинвестиций и уплаты налогов в бюджет ЕС поступят деньги не российского ЦБ, а европейских депозитариев.
Пока Кремль содержательно ответил только на конфискацию активов в США. Владимир Путин подписал указ о специальном порядке компенсации, на которую может претендовать Российская Федерация и Центральный банк. Если их «необоснованно лишат прав на имущество», они могут обратиться в российский суд. Тот запросит у правительственной комиссии перечень расположенных в стране активов, связанных c США, и наложит взыскание. Причем если Вашингтон конфискует только государственное имущество, то Путин разрешил использовать для этих целей и частные средства. В перечне могут фигурировать недвижимость или доли в компаниях, причем они не обязательно должны принадлежать гражданам США: допускается взыскать активы резидентов этой страны, тех, кто там зарегистрирован либо получает прибыль, и даже тех, кто «находится под контролем указанных иностранных лиц».
Юристы ожидали, что иностранных государственных активов в России меньше, чем российских на Западе, поэтому называли национализацию оставшихся зарубежных компаний среди возможных контрмер. В стране до сих пор остаются несколько крупных американских брендов, среди которых Philip Morris, PepsiCo, Mars и другие.
Президентский указ о компенсациях требует изменений в законодательстве, которые должны внести в течение четырех месяцев. Пока же Москва пытается повлиять на действия Запада вербально: в представительстве России при ЕС заявили, что «воровство активов стало официальным инструментом внешней политики Брюсселя». Пресс-секретарь Кремля Дмитрий Песков назвал решение экспроприацией и пообещал некий ответ. Прежде представитель президента сравнивал конфискацию замороженных активов с «солидным гвоздем в будущий гроб всей западной экономической системы координат».
По крайней мере, такие опасения озвучивают не только в Кремле. Глава Европейского Центрального банка Кристин Лагард соглашалась, что конфискация 280 миллиардов долларов «подорвет основы международного права» и обернется «непредвиденными последствиями». Bloomberg и Reuters писали, что, по мнению европейских чиновников, для Европы такой шаг приведет к потере вложений из развивающихся стран, которые хранят резервы в евро.
Исторический опыт конфискаций госрезервов есть только в США, и там подобные маневры не приводили к существенным переменам. Перед изъятием суверенных активов Ирака в 2003 доля доллара в международных резервах составляла 48,69%. Спустя год показатель вырос до 48,96%. К 2016-му, когда США решили распорядиться деньгами Ирана, доля держалась на уровне 47,87%. Спустя год — 53,1%. В прошлом году она едва не превысила 60%, поэтому можно сделать вывод, что доверие к американской финансовой системе сохраняется.
Как пишет Александр Коляндр в материале для Сarnegie Politika, отток капитала из Европы действительно может вызвать скачок инфляции и снижение доходов от налогообложения, но опасения во многом преувеличены. Если бы это было важным фактором для партнеров, они бы начали сокращать резервы в евро еще в 2022-м, когда активы ЦБ были только заморожены. Но ни тогда, ни сейчас признаков паники нет, как нет и надежной альтернативы западным финансовым инструментам.
Дебаты по этому поводу продолжаются в экспертных кругах. Профессор Гарварда Лоуренс Трайб опубликовал 200-страничный доклад, в котором уверяет, что международное право не препятствует изъятию российских активов целиком и позиции резервных валют не будут подорваны. Финансист Билл Браудер обратился к парламенту Великобритании с требованием ввести законодательство, аналогичное американскому: «Неужели права Владимира Путина более важны, чем права налогоплательщиков этой страны?»
Уже через неделю глава МИД Дэвид Кэмерон допустил, что в будущем будут приняты новые меры, которые коснутся самих активов. Но убедить удалось не всех: власти Германии, например, выступили против дальнейших шагов, предложив остановиться на изъятии доходов.